自贸试验区的明天：对接高标准自由贸易区网络

设立自贸试验区的初心，就是要在“小自贸”这个“试验田”，率先建立同国际经贸规则相衔接的制度框架，为我国参与新一轮“大自贸”谈判做准备，以开放促改革。今天，自贸试验区向何处去？应推动自贸试验区和自由贸易区两大战略的协调对接，实现开放高地与开放网络的衔接贯通

十年间对外开放实现历史性转变

开放是当代中国的鲜明标识。从党的十八大提出“全面提高开放型经济水平”，到十九大要求“推动形成全面开放新格局”，再到二十大提出“推进高水平对外开放”，十年间，我国对外开放实现了从商品和要素流动型开放向制度型开放的历史性转变，新一轮开放从中国（上海）自由贸易试验区起步，目前，21个自贸试验区、167个海关特殊监管区域成为全方位开放的“排头兵”和“领头雁”，海南自由贸易港正在加快建设；打造了市场化、法治化、国际化的开放环境，持续优化跨境贸易营商环境，口岸管理体制实现革命性变革，整体通关时间压缩一半以上，货物贸易从2012年的24.4万亿元增加到2022年的42.1万亿元，外贸企业数增长80%；形成了更大范围、更宽领域、更深层次对外开放格局，与48个国家和地区实现AEO互认，构建面向全球的高标准自由贸易区网络，与26个国家和地区签署了19个自贸协定，重点推动RCEP协定实施。

“高水平对外开放”的内涵十分丰富，其中之一就是强调“制度型开放”。党的二十大报告指出，要推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。“制度型开放”强调的是促进更深层次改革的开放，是服务构建新发展格局的开放。要求以对内的制度改革带动对外的制度开放，以对外的制度开放倒逼国内制度创新，即：对内要破除制度约束；对外要加强国际规则协调与建构参与。

制度型开放是相对于传统国际经贸规则下的商品和要素流动型开放而言的。二战后，三大国际经济组织（世界银行、国际货币基金组织、关贸总协定）基本建立了现有的国际经贸秩序。各国关税和非关税壁垒不断降低，世界经济实现了贸易和投资自由化的大发展，极大地促进了商品和生产要素的跨国流动。我国加入WTO后全面履行入世承诺，融入现行国际经贸规则体系，大幅度削减和降低关税和非关税壁垒。

近年来，随着逆全球化思潮的兴起和贸易保护主义的抬头，世界经济进入规则重塑的阶段。在新一轮的国际经贸规则议题中，传统的“边境开放”措施不再是焦点问题，取而代之的是以贸易和投资便利化、知识产权保护、政府采购、营商环境等新议题为特征的“边境内开放”措施和规则。

因此，制度型开放是一种规则体系的开放，即国内基本制度框架、管理体系要与国际高标准经贸规则相衔接。相较商品和要素流动型开放，制度型开放实际是从以往“边境开放”向“边境内开放”的一个不断拓展、延伸和深化的过程。

对我国而言，开放的重点将由货物贸易转向服务贸易，开放措施将从关税减免等转向规则、规制、管理、标准等措施。我国需要通过制度型开放扩大对全球多边规则框架的影响力，共同维护并推进世界多边贸易体制变革。

从商品和要素流动型开放到制度型开放转变，强调不断对标国际通行规则，加大制度创新和开放压力测试，并努力推动中国管理、中国标准等“走出去”，以规则相联促进市场联通和要素流动。而自贸试验区与自由贸易区，正是两大重要平台和抓手。

自由贸易区（FTA）也称“大自贸”。它是我国与其他国家和地区通过签署自由贸易协定，从而形成的跨越关境的、双边或多边贸易自由化区域，是我国延伸出去的对外经贸网络。目前，我国已与26个国家和地区签署了19个自贸协定，与自贸伙伴的贸易额占到外贸总额的35%左右。

自贸试验区（FTZ）也称“小自贸”。它是在我国境内设立的、实施特殊政策制度的特定区域。目前，我国有21个自贸试验区及海南自由贸易港，形成了覆盖东西南北中的试点格局。

党中央设立自贸试验区的初心，就是要在“小自贸”这个“试验田”，率先建立同国际经贸规则相衔接的制度框架，为我国参与新一轮“大自贸”谈判做准备，以开放促改革。换言之，设立“小自贸”的战略意图，就是要通过先行先试，为不断扩大的高标准“大自贸”网络提供压力测试和风险释放平台。

自贸区提升战略的瓶颈与挑战

上海，一直走在我国开放的最前沿。2013年9月，依托上海外高桥保税区等4个海关特殊监管区域，中国（上海）自由贸易试验区挂牌成立，拉开了我国新一轮对外开放的序幕。

十年来，上海自贸试验区承担历史责任、服务国家战略的“进阶”历程可分为4个阶段：“上海自贸试验区1.0版”——2013年7月，国务院通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，制度框架基本构建；“上海自贸试验区2.0版”——2015年4月，国务院印发《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，试验区扩区，改革创新力度加大，缩小了我国现行制度与国际通行规则的差距；“上海自贸试验区3.0版”——2017年3月，国务院印发《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，首次提出“改革系统集成”概念，要求对标最高国际标准，建设综合改革试验区、风险压力测试区、提升政府治理能力的先行区以及服务国家“一带一路”建设、推动市场主体走出去的桥头堡（“三区一堡”）；“上海自贸试验区4.0版”——2019年8月，国务院批复同意设立临港新片区，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，其中洋山特殊综合保税区是落实习近平总书记对临港新片区提出的“五个重要”指示精神，对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区，实施国家战略的重要空间载体和政策载体。

2020年5月，全国唯一一个特殊综合保税区——洋山特殊综保区在临港新片区揭牌，这是我国目前开放程度最高、改革力度最大的海关特殊监管区域，可谓“特中之特”，为海关深度参与临港新片区建设落下注脚。

近3年来，海关以总书记提出的“五个重要”目标定位为指引，以特殊经济功能区和特殊综合保税区政策为支撑，系统重塑海关监管作业流程，创新实践以“一线径予放行、二线单侧申报、区内不设海关账册”为核心的“六特”监管创新制度体系。海关监管制度创新荣获临港新片区制度创新一等奖。

进入新时代，国内外形势发生深刻变化，我国加快实施自贸试验区提升战略迈入深水区，自贸试验区建设面临发展瓶颈，以上海为例：一是开放水平亟待提升。随着自贸试验区改革创新在全国复制推广，区内区外制度差距逐步缩小，上海自贸试验区的改革创新先发优势也越来越不明显。二是创新活力亟待加强。对标高标准经贸规则，缺少基础性、引领性的改革创新，如：关税减让、知识产权保护、服务贸易扩大开放等方面的突破感创新感不强，数字治理、绿色治理等现代议题的先行先试不明显。三是营商环境亟待优化。对标打造一流营商环境标杆城市的要求，上海还存在短板差距，一些关键性改革难题仍有待破解，尤其是针对疫情带来的不利冲击，需要持续稳预期稳信心。四是“卡脖子”问题亟待解决。制造业依然处于全球价值链的中低端，自贸试验区在推动人才引进、产业创新、解决关键核心技术“卡脖子”问题等方面的成效还不够彰显。五是辐射带动效应亟待加强。自贸试验区推动上海“五个中心”建设由量转质、突破瓶颈限制的作用还不明显，与长三角高质量一体化发展、“一带一路”等国家战略的联动效应有待进一步增强。

在国际经贸领域，自贸战略推进也面临新挑战。一是全球化进程受阻；二是国际经贸规则加速重构，美西方国家对中国展开经贸“规则合围”日益激烈；三是大国竞争和技术变革重塑产业链供应链，全球产业链供应链发展逻辑从效率驱动转向重视安全，市场驱动虽仍是影响产业链集聚的主要因素之一，但我国和发达国家之间合作竞争与脱钩并存的趋势一时很难改变；四是数字化、绿色化成为国际经贸新趋势，服务贸易占比不断提高，绿色投资标准、绿色贸易壁垒成为国际经贸规则的重要内容。

2018年以来，国际高标准经贸规则重构加快。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《日本-欧盟经济伙伴关系协定》（EPA）和《美墨加协定》（USMCA）等西方国家主导的自贸协定先后签署。这些经贸规则重构加强了对“中国议题”的关注，呈现出显著的区域内“高标准”和区域外“强排他”的双重特征。

例如，美国在《美墨加协定》中推行严苛的原产地规则，将享受零关税的汽车及其零部件产品“本地价值最低比重标准”调高至75%，推动国际产业分工由全球走向区域；引入“非市场经济国家”的排他性条款，未来极有可能进一步将类似“毒丸条款”引入其他经贸谈判中。

此外，美日欧还联合发起WTO改革声明，围绕产业补贴、发展中国家特殊差别待遇等问题频频发声，意图通过“规则合围”筑高中国的贸易投资壁垒。国际经贸领域的这些变化，对我国加快发挥自贸试验区“试验田”作用，进一步对标最高标准、最好水平，实行更大程度的压力测试，推动制度型开放，提出了更高更迫切的要求。

全球产业链供应链方面，部分跨国企业采取“中国+1”战略，供应链分散化趋势明显。同时，主要发达国家纷纷鼓励本国企业回流，加快了本土化进程。北美、欧洲、亚洲等“区域内”经贸合作增强，全球供应链加快区域化收缩。数字经济作为重组全球要素资源、重塑全球经济结构的关键力量，正加快推动全球产业链供应链从依靠劳动密集型支撑，向技术驱动转变。后发国家劳动力成本低的比较优势将逐渐下降，其在全球产业链中的赶超将面临更高门槛。未来企业的环境成本也将会大幅提升，以欧盟碳关税为代表的碳边境调整机制，将对后发国家形成新的绿色鸿沟。全球产业链供应链分工格局的成本结构将发生显著变化。

实现开放高地与开放网络贯通

自贸试验区向何处去？如何与高标准自由贸易区网络相对接？我认为，要坚定不移推进高水平制度型开放，从“对接国际规则、对标世行改革、助力产业开放、支持业态创新、强化辐射带动”五方面入手，破除阻滞经济循环的堵点卡点，突破制度型开放的难点，推动形成更高水平开放型经济新体制。要推动自贸试验区和自由贸易区两大战略的协调对接，实现开放高地与开放网络的衔接贯通，进而实现自贸战略“扩围、提质、增效”，为我国深度参与全球经贸治理提供试验载体和“中国方案”。

（一）对接国际规则，加快先行先试和压力测试。

率先构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度框架、管理体系和开放模式，为扩大自由贸易区网络提供实践探索。

一是高质量实施RCEP，全面落实规则条款。RCEP涉及我国的701项约束性义务中，国内还存在差异性政策制度和具体操作的，要及时调整优化。对标170项非强制性鼓励类义务，如快运货物及易腐货物6小时放行，植物检疫措施等效性，合格评定结果互认等，要作为优化提升方向，加快相关规则先行先试。

二是率先对标CPTPP，加大压力测试。CPTPP开放标准高、覆盖范围广、边境后议题多，涵盖国有企业、数字经济、知识产权保护、环境与劳工权利、市场准入等核心议题。对标CPTPP，我国还需加大关税减让力度，大幅增加“零关税”商品比重（CPTPP“零关税”覆盖率达99%，开放程度高于RCEP）。对标贸易便利化规则，探索实施税费争议付款放行制度；实行更加高效便捷的进口商品预裁定制度；对化妆品、食品用途的药食同源商品等部分商品，试行取消或简化进口许可程序。对标原产地规则，探索实施原产地完全累积规则；实施原产地证书/自主声明微小瑕疵容缺机制，允许企业补正和货物担保放行。对标知识产权保护规则，探索扩大“地理标志”等海关保护范围，简化权利人义务和办理手续，减少权利人知识产权成本。对标技贸措施规则，加强国内外技贸措施、技术标准对接合作，扩大卫生和植物卫生检疫结果采信范围等。对于这些新规则要深入研究，并在自贸试验区加快先行先试和压力测试，为国家试制度探新路。

三是率先实施高标准数字贸易规则。在安全可控前提下，促进数据跨境流动便利化。拓展国际贸易“单一窗口”数据联通。对标《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等新规则，促进国内规制改革。对标DEPA，要在货物报关等领域，加快探索数字身份认证及互认、电子单证同等法律效力等新规则。

四是统筹处理好开放与安全的关系。安全是开放的底线，也是行稳致远的底盘，要提升开放监管能力，在高水平开放中更好维护国家安全。坚持总体国家安全观，引入“沙盒监管”等新理念与模式，将自贸试验区作为高标准经贸规则的安全测试区，建设各领域风险场景，在确保不发生重大、系统性风险的前提下，实施包容审慎监管。建立健全改革创新试错容错机制，完善跨部门、跨区域风险防范和处置机制，筑牢高水平开放的安全底线。

（二）对标世行改革，打造一流营商环境。

作为制度型开放的试验田，自贸试验区的核心任务之一，就是要以开放倒逼改革，加快政府职能转变，打造市场化法治化国际化的营商环境。

一是建设跨境贸易大数据平台。经过5年多努力，平台已集成海关货物申报、舱单、企业管理、入境人员健康申报、企业纳税等信息，形成“供应链安全评估+智能风控模型集群”两大核心功能，用大数据实现了安全便利有机统一，为更好改善营商环境提供了一把“金钥匙”。同时，我们还探索建设“数字清关”平台，推动实现跨境电商24小时无障碍通关。

二是从“营商环境”到“宜商环境”。2022年12月，世行发布了新版宜商环境评估体系（Business Enabling Environment，简称BEE）概念书。与原评估体系相比，BEE“国际贸易”指标有很多新变化值得关注：维度更均衡，将服务贸易、数字贸易纳入评估。内容更广泛，不仅考量进出口的时间、成本，更广泛覆盖技贸措施、信息透明、风险管理、经认证的经营者（AEO）计划、边境协调管理、国际合作、基础建设等内容。议题更创新，将公共服务数字化、单一窗口国际互联互通、环境可持续贸易等作为新的评估内容。评估对象更全面，不再局限于特定城市、特定商品和运输方式，力求更全面反映跨境贸易营商环境整体水平。我们要以迎接世行评估体系改革为契机，加强创新政策措施的研究储备，重点对标BEE关于服务贸易、数字贸易、环境可持续贸易等评估新议题，系统研究相关规则和实践范例；构建更加透明、稳定和可预期的跨境贸易营商环境，在自贸试验区深化跨境贸易便利化改革，打造更开放、更便利的监管模式；全链条发力提升跨境贸易便利化水平，巩固进出口时间、成本的压缩成果，全面优化技贸措施、风险管理等监管框架，在自贸试验区率先将“单一窗口”应用拓展至国际贸易全流程、全环节。

（三）助力产业开放，提升在网络价值链中地位。

要不断丰富海关制度创新供给，在高标准自由贸易区网络中，推动构建互利共赢的产业链供应链合作体系。

一是探索实施“主分区”模式。“主分区”最早源自美国，在对外贸易区“主区”（General Purpose Zones）之外，单独划出若干“分区”（Subzones）。符合一定条件的企业可以申请设立分区，享受主区的政策优惠，从事在主区无法进行的加工、制造等业务，并可灵活准入退出，从而突破地理局限性，促进产业分工协作。“主分区”模式相关理念和做法值得我们参考借鉴。今年，洋山特殊综合保税区（三期）即将扩区，我们将探索实施以企业为单元的“主分区”制度，为产业开放升级拓展新空间。

二是实施“一业一企一策”。针对生物医药、集成电路、航天航空、新能源汽车等不同产业的发展需求，量身定制监管服务方案，强化精准施策。

三是探索具有国际竞争力的税收制度与政策。围绕战略性新兴产业，对加工增值达到一定程度的高附加值商品，给予内销关税优惠。优化增值税一般纳税人资格试点政策，拓展选择性征收税款范围。优化企业和个人所得税优惠政策，吸引全球人才和创新要素集聚。

（四）支持新型业态发展，主动引领国际经贸新规则。

要聚焦离岸贸易、服务贸易、数字经济等新领域新议题，在自贸试验区先行探索国际贸易新业态新模式的治理规则，形成系统性制度成果，努力成为国际经贸规则领跑者。

一是推动离岸贸易等新型国际贸易加快发展。支持离岸贸易发展，提升总部经济能级。离岸贸易（Offshore Trade）是近二三十年出现的、全面降低企业进出口运营成本的一种新型国际贸易。交易所涉货物直接由关境外的生产地付运到客户，并非实际进出贸易商的经营所在地，其特征是订单流、货物流和资金流“三流”分离，“资金结算在内、货物两头在外”。有专家建议针对离岸贸易设立海关监管代码，以利于和其他全球离岸中心开展竞争，这些问题需要深入研究论证。

推动离岸贸易业务创新发展，一方面需要高度开放完善的配套制度支撑。如优化离岸贸易外汇支付体系，推进无报关单资金收付便利化；统筹优化离岸贸易账户体系，提高资本、金融项目的交易自由度等；另一方面，离不开总部经济的支撑。上海是总部经济集聚地，上海海关最近专门推出促进总部企业高质量发展十项措施。包括提供“一站式”通关服务、探索实施“以总部为单元”的一体化保税监管模式等。

二是提升服务贸易开放程度和便利化水平。在自贸试验区加快探索建立与服务贸易发展相适应的海关监管服务模式，支持保税维修、融资租赁、保税船供等服务贸易加快发展。在国际贸易“单一窗口”增加跨境服务贸易模块，完善与服务贸易相关的外汇结算、出口退税、业务备案等功能。

三是顺应数字化趋势，提升数字治理水平。依托跨境贸易大数据平台，在自贸试验区先行探索海关监管数字化转型，加快建设“智慧海关”。深化跨境电商监管改革，推动我国在跨境电商领域由先发优势向制度规则优势转变。

（五）强化辐射带动，提升对外开放门户枢纽功能。

立足区位优势，加强集成创新，依托自贸试验区的开放门户，促进各类要素资源在高标准自由贸易区网络中自由流动、高效配置。

一是推动长三角自贸试验区联动发展，在联合执法、信用信息共享、失信联合惩戒、检验检测结果互认互通等领域开展协作。如上海海关与长三角兄弟海关联合创新“联动接卸”海关监管模式，将其他港口作为洋山港接卸地，实施“联动接卸、视同一港”整体监管，实现进出口货物“一次申报、一次查验、一次放行”。

二是助力自贸试验区打造成为服务“一带一路”建设的“桥头堡”。以自贸试验区为载体，加强与“一带一路”伙伴国家（地区）制度和规则对接，建立综合性经贸投资促进服务平台，构建企业“走出去”发展壮大的重要跳板。

三是加强自贸试验区与贸易开放平台联动发展。推动自贸试验区与进博会、广交会、服贸会、消博会等开放平台联动。例如，我们持续放大进博会溢出效应，持续创新监管服务，支持建设虹桥商务区保税物流中心（B型），打造“6天+365天”常年展示交易服务平台，支持暂时进境展品与保税货物相互结转，允许符合条件的进境展品，在展后进入跨境电商渠道销售，实现“展品变商品、参展商变投资商”。

（作者系上海海关党委书记、关长）

（文章来源：解放日报）